浙江紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革實(shí)踐

近日，中央組織部組織編選的《貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想、在改革發(fā)展穩(wěn)定中攻堅(jiān)克難案例·生態(tài)文明建設(shè)》圖書(shū)由黨建讀物出版社出版發(fā)行，該書(shū)圍繞貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，選取生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域攻堅(jiān)克難的30個(gè)生動(dòng)案例，充分展現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的豐富實(shí)踐和成功經(jīng)驗(yàn)�，F(xiàn)將這30個(gè)案例予以編發(fā)，供大家學(xué)習(xí)借鑒，不斷推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)。

2017年5月26日，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)督察，落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

環(huán)境有價(jià)、損害擔(dān)責(zé)”，誰(shuí)污染了環(huán)境、破壞了生態(tài)，就應(yīng)該為此承擔(dān)責(zé)任。然而長(zhǎng)期以來(lái)的現(xiàn)狀是：“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單�！�

為破解困局，作為浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)市，紹興在市生態(tài)環(huán)境局增掛環(huán)境污染損害賠償管理處，部門(mén)合力全面追究環(huán)境損害者的刑事、行政和民事（經(jīng)濟(jì)賠償）責(zé)任。探索形成了生態(tài)環(huán)境損害賠償改革實(shí)施方案和配套的調(diào)查評(píng)估、賠償磋商、損害修復(fù)、賠償訴訟、司法修復(fù)、資金管理等“1+6”生態(tài)環(huán)境損害賠償制度框架，形成了“自行修復(fù)”“替代修復(fù)”“異地修復(fù)”的責(zé)任承擔(dān)方式，建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償技術(shù)協(xié)作機(jī)制、行政磋商機(jī)制和司法修復(fù)機(jī)制。以生態(tài)環(huán)境損害賠償為著力點(diǎn)，運(yùn)用賠償制度和實(shí)踐來(lái)助推工業(yè)園區(qū)整合提升和印染化工電鍍傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升，重點(diǎn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、利稅保持兩位數(shù)增長(zhǎng)。警示教育廣大企業(yè)守法經(jīng)營(yíng)，守住生態(tài)環(huán)境底線，充分發(fā)揮了制度和法治為生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航的作用。

【 關(guān)鍵詞 】生態(tài)保護(hù)  生態(tài)環(huán)境損害賠償  環(huán)境修復(fù)

一、背景情況

紹興市是以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)大市，紡織、化工、金屬加工等三大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占到全市工業(yè)經(jīng)濟(jì)總量的“半壁江山”。其中紡織和化工產(chǎn)值占規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值的四成。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較大、綠色產(chǎn)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次不夠高，污染物排放總量大、環(huán)境隱患多的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以徹底轉(zhuǎn)變。企業(yè)違法排污，固體廢物非法轉(zhuǎn)移、傾倒、處置等案件還時(shí)有發(fā)生。以生態(tài)環(huán)境損害賠償改革助推轉(zhuǎn)型升級(jí)，堅(jiān)持綠色發(fā)展，從源頭上減少污染，才能滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，才能使違法企業(yè)承擔(dān)應(yīng)有的賠償責(zé)任，使受損的生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)的修復(fù)，破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買(mǎi)單”的不合理局面。

生態(tài)環(huán)境遭到了損害，到底如何賠償？現(xiàn)行法律體系中生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經(jīng)存在一些原則上的規(guī)定，但這些規(guī)定都較為抽象，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。具體啟動(dòng)的條件、損害的范圍、賠償?shù)囊罁?jù)標(biāo)準(zhǔn)、賠償磋商的程序、修復(fù)程序、資金的落實(shí)均無(wú)從入手，以至于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度懸于思路、難以落地。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度。為逐步建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，2015年11月27日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，要求通過(guò)試點(diǎn)逐步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑，形成相應(yīng)的鑒定評(píng)估管理與技術(shù)體系、資金保障及運(yùn)行機(jī)制，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

為破解困局，紹興市緊緊圍繞“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”的指導(dǎo)思想，深入開(kāi)展生態(tài)文明體制改革，積極探索環(huán)保體制機(jī)制創(chuàng)新。2016年2月3日，中共浙江省委辦公廳印發(fā)《省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016年工作要點(diǎn)》，要求按照國(guó)家規(guī)定程序和要求，選取紹興開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)，探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、鑒定評(píng)估機(jī)制，完善相關(guān)訴訟規(guī)則，加強(qiáng)賠償和修復(fù)的執(zhí)行與監(jiān)督。

根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳文件以及浙江省委、省政府的部署，2016年4月18日，中共紹興市委辦公室和紹興市人民政府辦公室聯(lián)合印發(fā)了《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作方案》。試點(diǎn)方案根據(jù)兩個(gè)文件的要求、因地制宜制定了試點(diǎn)目標(biāo)，明確了試點(diǎn)范圍，確定了包括規(guī)范污染損害鑒定評(píng)估、建立賠償磋商制度、完善司法銜接機(jī)制、完善生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理機(jī)制等四項(xiàng)試點(diǎn)重點(diǎn)內(nèi)容，設(shè)置進(jìn)度時(shí)間，并配套了保障措施。

二、主要做法

浙江生態(tài)環(huán)境廳精心組織，紹興市委、市政府高度重視，本著在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治的思路扎實(shí)推進(jìn)，市法制辦、市檢察院、市中級(jí)人民法院和市生態(tài)環(huán)境局等部門(mén)緊密合作、職責(zé)分明、有序開(kāi)展，從制度機(jī)制、能力建設(shè)著手，大膽探索，出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南盗形募�和系列制度，�?gòu)建了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的整體框架，綜合運(yùn)用鑒定評(píng)估、賠償磋商、賠償訴訟等手段，通過(guò)案例實(shí)踐，驗(yàn)證生態(tài)環(huán)境賠償制度體系，推進(jìn)紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革實(shí)踐工作，形成生態(tài)環(huán)境損害賠償制度紹興樣板。

（一）完善組織架構(gòu)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

紹興市政府成立了市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管法制、環(huán)保的副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市生態(tài)環(huán)境局，政策法規(guī)處承擔(dān)具體環(huán)境損害賠償試點(diǎn)工作，使這項(xiàng)工作在法治的軌道上運(yùn)行。在職數(shù)和人員編制緊張的情況下，市委、市政府為推進(jìn)改革，經(jīng)市編委批復(fù)同意在市生態(tài)環(huán)境局增掛環(huán)境污染損害賠償管理處，增加全額撥款事業(yè)編制3名，增配中層副職1名。

紹興市已基本形成生態(tài)環(huán)境局、自然資源與規(guī)劃局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、水利局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、司法局、中級(jí)人民法院、檢察院等相關(guān)部門(mén)共同開(kāi)展賠償磋商工作的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職能的行政主管部門(mén)可以提請(qǐng)主張，通過(guò)紹興市環(huán)境污染損害賠償管理處（現(xiàn)設(shè)在紹興市生態(tài)環(huán)境局）共同向義務(wù)人開(kāi)展賠償磋商。各行政職能部門(mén)的索賠啟動(dòng)條件統(tǒng)一為：“（1）發(fā)生一般及以上突發(fā)環(huán)境事件；（2）在國(guó)家、省級(jí)和市級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件；（3）非法排放、傾倒危險(xiǎn)廢物三噸以上的；（4）發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞，造成直接財(cái)產(chǎn)損失三十萬(wàn)以上的。”在職責(zé)分工上，“其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政主管部門(mén)”在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害事件、發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害行為時(shí)或者接到相關(guān)生態(tài)環(huán)境損害報(bào)告、通報(bào)后，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商情形的，可以委托相關(guān)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，并向市生態(tài)環(huán)境局提出生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商申請(qǐng)。

《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作方案》的發(fā)布，厘清了各相關(guān)部門(mén)的定位和職責(zé)分工，明確了啟動(dòng)調(diào)查索賠的條件，確定了賠償權(quán)利人，發(fā)揮了不同部門(mén)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（二）健全制度體系，突出法制把關(guān)

市政府法制辦對(duì)各項(xiàng)制度進(jìn)行合法性審查，嚴(yán)格提高制度規(guī)范性。根據(jù)2016年4月市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)的《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作方案》，市政府制定出臺(tái)了《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法（試行）》；市委市政府美麗建設(shè)辦公室印發(fā)了《紹興市生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)管理辦法》；市生態(tài)環(huán)境局先后與市中級(jí)人民法院、市檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟工作的意見(jiàn)》；與市檢察院、市中級(jí)人民法院、市公安局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)機(jī)制的規(guī)定》；市生態(tài)環(huán)境局與市財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)了《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理暫行辦法》；市生態(tài)環(huán)境局還制定了《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償鑒定評(píng)估管理辦法（試行）》，從而建立了較為完善的“1+6”生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系，同時(shí)，細(xì)化了工作流程，為損害賠償工作的開(kāi)展打下了有力的基礎(chǔ)。2016年8月，紹興市將建立和完善大氣污染損害賠償制度寫(xiě)入《紹興市大氣污染防治條例》，以地方法規(guī)的形式確定環(huán)保部門(mén)可以通過(guò)磋商、行政協(xié)調(diào)等途徑確認(rèn)排污單位承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、損害賠償?shù)蓉?zé)任。2018年6月，為全面深化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作，紹興市委、市政府又在全國(guó)設(shè)區(qū)市出臺(tái)了《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。

“盡管在之前的探索過(guò)程中已經(jīng)取得一定成績(jī)，但實(shí)際操作中國(guó)家改革試點(diǎn)授權(quán)省級(jí)政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，紹興市作為地級(jí)市遇到了賠償權(quán)利主體不明確、損害賠償范圍不明晰等問(wèn)題�！苯B興市生態(tài)環(huán)境局相關(guān)負(fù)責(zé)人舉例說(shuō)：“在當(dāng)時(shí)試點(diǎn)過(guò)程中，訴訟主體并未明確，生態(tài)環(huán)境局、檢察院均不具備訴訟主體資格，可操作性不強(qiáng)，只能通過(guò)第三方來(lái)提起訴訟。在此次出臺(tái)《方案》過(guò)程中，紹興市總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，明確了賠償權(quán)利主體，環(huán)保部門(mén)和檢察機(jī)關(guān)都具有訴訟主體資格，從試點(diǎn)改革到經(jīng)驗(yàn)推廣再到正式方案瓜熟蒂落，紹興走出了一條接地氣的生態(tài)環(huán)境損害賠償改革探索之路�！�

《方案》確定生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦蚍?步走：調(diào)查評(píng)估、磋商與訴訟、執(zhí)行與監(jiān)督、生態(tài)修復(fù)、修復(fù)績(jī)效評(píng)估�！斗桨浮吠晟屏朔旨�(jí)啟動(dòng)調(diào)查評(píng)估的工作機(jī)制，明確了市政府負(fù)責(zé)較大以上生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、賠償工作部門(mén)負(fù)責(zé)其他生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的機(jī)制，還明確完善行政司法銜接機(jī)制，探索生態(tài)環(huán)境損害賠償刑民結(jié)合訴訟機(jī)制，“真正做到了專業(yè)部門(mén)做專業(yè)的事”。

賠償后的資金如何管理，如何規(guī)范使用，也是一項(xiàng)亟須解決的問(wèn)題。紹興市探索出在市生態(tài)環(huán)境局建立財(cái)政專戶，實(shí)行專戶存儲(chǔ)、專賬管理的模式，�？顚Ｓ茫�統(tǒng)一核算。在2018年后根據(jù)國(guó)家、省改革方案，統(tǒng)一將生態(tài)環(huán)境損害賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳環(huán)境損害地區(qū)、縣（市）國(guó)庫(kù)，納入一般公共預(yù)算管理，列入其他專項(xiàng)收入。資金使用更加合理規(guī)范。生態(tài)環(huán)境損害賠償資金規(guī)定主要用于損害結(jié)果發(fā)生地開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境修復(fù)、清除或控制污染等相關(guān)支出，以及鑒定評(píng)估、訴訟等費(fèi)用支出。通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法科學(xué)制定了生態(tài)環(huán)境損害賠償金收繳、使用及管理機(jī)制，嚴(yán)格資金使用范圍，保障損害賠償工作有效推進(jìn)。

（三）規(guī)范鑒定評(píng)估，提供技術(shù)支撐

環(huán)境損害鑒定評(píng)估作為生態(tài)環(huán)境損害賠償過(guò)程的首要環(huán)節(jié)，紹興市起步較早。如何對(duì)生態(tài)環(huán)境損害程度進(jìn)行鑒定評(píng)估？這就要求有一支專業(yè)技術(shù)過(guò)硬的隊(duì)伍來(lái)承擔(dān)。為了推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的順利實(shí)施，生態(tài)環(huán)境部先后發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》，陸續(xù)推出了技術(shù)支撐文件《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法》（第I版及第II版）、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦方法》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南  損害調(diào)查》，并于2011年在河北、江蘇、山東、河南、湖南、重慶、昆明“五省二市”開(kāi)展試點(diǎn)。2014年紹興市基于自身需要也申請(qǐng)納入試點(diǎn)城市。2014年原環(huán)境保護(hù)部批準(zhǔn)紹興市生態(tài)環(huán)境局作為全國(guó)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的試點(diǎn)單位，2016年1月原環(huán)境保護(hù)部對(duì)紹興市環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作進(jìn)行了階段性評(píng)估。依托紹興市環(huán)保科技服務(wù)中心為環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估實(shí)體，掛牌成立紹興市環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估中心。該評(píng)估中心人員配備碩士學(xué)歷19人、博士2人、高級(jí)工程師19人，專業(yè)從事環(huán)境污染損害司法鑒定評(píng)估試點(diǎn)工作。2016年初，該中心被列入原環(huán)境保護(hù)部環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)名錄（第二批），并成為浙江省高院對(duì)外委托機(jī)構(gòu)中首家環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，為環(huán)境管理、司法以及損害賠償制度試點(diǎn)提供了有力的技術(shù)支撐。

（四）開(kāi)展賠償磋商，大膽探索實(shí)踐

2016年以來(lái)，先后開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估案例71起，完成賠償磋商17起，提起訴訟3起，實(shí)施生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目4個(gè)，收繳35家環(huán)境污染損害責(zé)任單位污染損害賠償金930萬(wàn)，完成損害修復(fù)工程建設(shè)費(fèi)用565萬(wàn)。2016年改革試點(diǎn)期間，浙江樂(lè)祥鋁業(yè)有限公司廠區(qū)西側(cè)圍墻外有排放口，大量呈較強(qiáng)酸性的淡黃色廢水從河道水面下的排放口涌出，進(jìn)入浙東運(yùn)河（外官塘）水域。針對(duì)浙江樂(lè)祥鋁業(yè)有限公司的違法排污行為，紹興市生態(tài)環(huán)境局在查封企業(yè)，將案件移送公安機(jī)關(guān)的同時(shí)啟動(dòng)了生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，委托紹興市環(huán)�？萍挤�務(wù)中心對(duì)這家企業(yè)的損害行為進(jìn)行評(píng)估，最終認(rèn)定，浙江樂(lè)祥鋁業(yè)有限公司的污染行為造成運(yùn)河（外官塘）水生態(tài)環(huán)境的損害，同時(shí)核定環(huán)境損害數(shù)額為68.8萬(wàn)。2016年6月24日，市生態(tài)環(huán)境局將全國(guó)第一份生態(tài)環(huán)境損害賠償意見(jiàn)函送達(dá)浙江樂(lè)祥鋁業(yè)有限公司（環(huán)境損害單位），經(jīng)過(guò)磋商達(dá)成賠償協(xié)議，企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》頭版頭條對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道。

2018年4月，G1512（甬金）高速公路往金華方向103公里+300米處鹽酸槽罐車(chē)交通事故鹽酸泄漏案件，是浙江省改革實(shí)施方案出臺(tái)后第一個(gè)完成協(xié)議簽訂的賠償案件。浙江上峰建材有限公司干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，違法排放大氣污染物案件是紹興市第一個(gè)大氣污染損害賠償案件，該案件中企業(yè)自愿追加資金175萬(wàn)余，完成替代修復(fù)工程建設(shè)，并通過(guò)了修復(fù)效果評(píng)估和專家驗(yàn)收。市中級(jí)人民法院對(duì)該案的修復(fù)協(xié)議進(jìn)行了司法確認(rèn)，是浙江省第一例由法院對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商達(dá)成協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的案件。紹興市積極探索污染企業(yè)自愿認(rèn)繳損害賠償款模式，收到紹興柯橋越興金屬制品有限公司1筆自愿認(rèn)繳賠償款計(jì)6萬(wàn)，該案件成為第一起由企業(yè)自愿申請(qǐng)以捐贈(zèng)方式進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣��?/p>

通過(guò)幾年的案例實(shí)踐，紹興市對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償具體操作流程進(jìn)行實(shí)踐，嘗試不同的賠償方式，豐富了責(zé)任方履行賠償責(zé)任的方式。嚴(yán)格落實(shí)賠償責(zé)任，對(duì)所有賠償都追償?shù)轿弧?/p>

（五）實(shí)施環(huán)境修復(fù)，消除污染影響

除以賠償金方式承擔(dān)外，紹興市探索建立“修復(fù)項(xiàng)目庫(kù)”，形成了“司法修復(fù)”“替代修復(fù)”和“異地修復(fù)”的責(zé)任追承方式。建立了生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)機(jī)制，做法被最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》吸收。2015年因浙江昌峰紡織印染有限公司（已關(guān)停）東側(cè)圍墻外水體造成的污染，從生態(tài)環(huán)境損害賠償金賬戶列支120萬(wàn)，委托越城區(qū)東浦鎮(zhèn)政府進(jìn)行了修復(fù)，經(jīng)過(guò)5個(gè)月的修復(fù)，使長(zhǎng)達(dá)800多米的“污水溝”恢復(fù)清澈，主要指標(biāo)基本達(dá)到修復(fù)目標(biāo)要求，水質(zhì)由原先的劣V類水恢復(fù)為III類水。

2018年，紹興市建成了諸暨市店口鎮(zhèn)生態(tài)警示公園，該公園由8家非法排放重金屬?gòu)U水的企業(yè)自愿共同出資120萬(wàn)建設(shè)。公園選址為店口鎮(zhèn)一處亟須整改的垃圾丟棄點(diǎn)，占地面積為2783平方米，這是紹興市首個(gè)替代修復(fù)場(chǎng)地。修復(fù)地選址以環(huán)境改善、居民得益為宗旨，修復(fù)成公園以后，既提升企業(yè)的環(huán)境意識(shí)，又充分利用城鎮(zhèn)邊緣空間。生態(tài)警示公園建成后，警示了店口鎮(zhèn)的上百家五金加工小企業(yè)。2016年后該鎮(zhèn)再無(wú)出現(xiàn)涉刑案件，行政處罰案件也大幅減少。五金加工小企業(yè)逐漸將企業(yè)中的酸洗工序交給治污設(shè)施更好的大型企業(yè)以減少污染排放。這些做法被《人民日?qǐng)?bào)》《浙江日?qǐng)?bào)》《中國(guó)法制報(bào)》《中國(guó)環(huán)境報(bào)》和《中國(guó)檢察報(bào)》等媒體作為生態(tài)改革創(chuàng)新典型進(jìn)行報(bào)道。此外，還對(duì)諸暨市次塢鎮(zhèn)一件違法排放大氣污染物案件實(shí)施異地替代修復(fù)，建設(shè)生態(tài)警示公園，修復(fù)金額286萬(wàn)，其中企業(yè)自愿追加資金175萬(wàn)余。

浙江昌峰紡織印染有限公司（已關(guān)停）東側(cè)圍墻外水體修復(fù)前后對(duì)比圖（作者提供）

2016年以來(lái)，全市檢察機(jī)關(guān)針對(duì)非法捕撈等刑事案件探索環(huán)境損害救濟(jì)制度，實(shí)踐“生態(tài)司法修復(fù)補(bǔ)償”80余起，“生態(tài)·環(huán)境保護(hù)”專項(xiàng)檢察工作受到最高檢察院的高度肯定。嘗試將司法修復(fù)納入損害賠償。根據(jù)《關(guān)于建立生態(tài)環(huán)境司法修復(fù)機(jī)制的規(guī)定（試行）》，對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境損害的刑事案件，司法機(jī)關(guān)應(yīng)引導(dǎo)、督促損害責(zé)任者承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，對(duì)于積極履行賠償責(zé)任、實(shí)施司法修復(fù)的損害責(zé)任者可依法酌情從輕處罰，有利于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)穆男�，擴(kuò)大了損害修復(fù)內(nèi)涵，豐富了損害賠償手段，這一做法被最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第五條所吸收。這也是紹興本著對(duì)受損環(huán)境賠償?shù)脑瓌t提出的創(chuàng)新性的制度。

（六）開(kāi)展賠償訴訟，彰顯法律權(quán)威

環(huán)境損害后，環(huán)保機(jī)關(guān)進(jìn)行索賠過(guò)程中，如果跟侵權(quán)主體磋商不成，責(zé)任人不肯履行賠償責(zé)任怎么辦？及時(shí)提起賠償訴訟，誰(shuí)來(lái)起訴，怎么起訴？紹興在試點(diǎn)期間探索了公益訴訟的方式。紹興市中級(jí)人民法院、紹興市人民檢察院、紹興市生態(tài)環(huán)境局為此聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害訴訟工作的意見(jiàn)》，指導(dǎo)環(huán)境損害賠償民事訴訟工作。市中級(jí)人民法院成立了全省第一個(gè)環(huán)境資源審判庭，越城區(qū)法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，市人民檢察院公益訴訟部是全省首個(gè)正式成立的公益訴訟部，為公益訴訟提供了保障。2016年3月，新昌縣某醫(yī)藥膠囊有限公司開(kāi)展項(xiàng)目，將造橋工程承包給呂某進(jìn)行施工作業(yè)，后者在挖橋墩基礎(chǔ)坑時(shí)，由于施工失誤造成污水窨井塌方、污水管道斷裂，管道里的含油廢水進(jìn)入拔茅大坑內(nèi)橋墩基礎(chǔ)坑中，引起基礎(chǔ)坑附近的河水污染。事發(fā)后，該膠囊公司和承包商呂某均沒(méi)有采取有效措施，繼續(xù)操作抽水泵，導(dǎo)致含油廢水匯入新昌江，造成拔茅大坑河道和新昌江局部受到污染。經(jīng)新昌縣環(huán)保部門(mén)調(diào)查，新昌縣某軸承公司的員工將廢淬火油偷排入車(chē)間附近的污水管網(wǎng)，累計(jì)偷排250公斤。軸承公司偷排廢淬火油，醫(yī)藥公司施工方挖斷污水管道造成污水外泄，這起由偷排和施工造成的環(huán)境污染案件，導(dǎo)致新昌江局部水體受到不可修復(fù)的污染。市生態(tài)環(huán)境局在追繳賠償金時(shí)，醫(yī)藥公司、施工方、軸承公司相互推諉責(zé)任。此案成為紹興市第一個(gè)未達(dá)成磋商賠償?shù)陌咐�，因此案件進(jìn)入公益訴訟程序。2016年11月22日，紹興市生態(tài)文明促進(jìn)會(huì)向市中級(jí)人民法院提起首起公益訴訟，經(jīng)法院主持調(diào)解，三被告賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用8萬(wàn)余。2017年2月21日《人民法院報(bào)》報(bào)道了文章《紹興審結(jié)首例環(huán)境公益訴訟案》。

紹興市在環(huán)境公益訴訟方面進(jìn)行了有益探索，注重檢察院與部門(mén)聯(lián)合督辦，積極開(kāi)展司法聯(lián)動(dòng)。紹興市兩級(jí)檢察院著力探索踐行生態(tài)修復(fù)制度，因地制宜推廣補(bǔ)植復(fù)綠、增殖放流等修復(fù)方式，督促賠付生態(tài)損害賠償款、收繳罰款292.5萬(wàn)，放流魚(yú)苗629萬(wàn)尾，并且積極探索生態(tài)損害替代性修復(fù)新途徑，打造生態(tài)損害修復(fù)紹興品牌，成為全省公益訴訟的一大亮點(diǎn)。

2018年在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度后，紹興市開(kāi)展賠償磋商5起，賠償金額125萬(wàn)余，修復(fù)金額286萬(wàn)。廣大企業(yè)受到了良好的警示教育，未發(fā)生因磋商不成提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

浙江紹興市在習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)指引下，堅(jiān)定不移走“綠水青山就是金山銀山”之路，以建設(shè)美麗紹興樣板為目標(biāo)，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，積極實(shí)踐生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的深化改革。紹興市的改革實(shí)踐成果形成了可操作、可落地、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（一）以生態(tài)環(huán)境損害賠償為發(fā)力點(diǎn)，開(kāi)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升

紹興市委、市政府提出“綠色高端、世界領(lǐng)先”目標(biāo)，以綠色理念為引領(lǐng)，以政策制度設(shè)計(jì)為動(dòng)力，以生態(tài)環(huán)境損害賠償擔(dān)責(zé)倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2016年以來(lái)累計(jì)整合、重組、退出印染企業(yè)151家、化工企業(yè)153家，淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)1032家，整治“低散亂”企業(yè)7949家，處置“僵尸企業(yè)”164家。建立市縣兩級(jí)“畝均論英雄”大數(shù)據(jù)平臺(tái)，開(kāi)展3929家規(guī)模以上企業(yè)和3625家規(guī)模以下企業(yè)用地、用能、排污“畝均論英雄”年度評(píng)價(jià)排名，不斷強(qiáng)化政策疊加引導(dǎo)作用。加強(qiáng)正向激勵(lì)和反向倒逼，推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、集約發(fā)展。2019年第一季度，全市五大重點(diǎn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值791.4億、增加值136.9億、利潤(rùn)35.3億，均得到了快速增長(zhǎng)。

（二）以配套制度為落腳點(diǎn)，構(gòu)建制度框架

圍繞生態(tài)環(huán)境損害制度改革試點(diǎn)，緊扣環(huán)境的價(jià)值導(dǎo)向，紹興從實(shí)際實(shí)踐出發(fā)，核心在于賦予市政府代表公共環(huán)境利益進(jìn)行索賠的權(quán)利，并以此為邏輯起點(diǎn)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫瓤蚣堋Ｔ谏鷳B(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫瓤蚣苤�，重點(diǎn)是明確生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容與范圍、索賠主體、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)商與訴訟程序。形成了《紹興市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，統(tǒng)籌建立環(huán)境損害調(diào)查評(píng)估、賠償磋商、損害修復(fù)、賠償訴訟、司法修復(fù)、資金管理等“1+6”的配套制度體系，完成了從啟動(dòng)范圍到最終修復(fù)、從環(huán)境損害到最終受益的整體機(jī)制，為其他地區(qū)解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題提供了路徑借鑒。而通過(guò)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估、損害賠償、刑事附帶民事環(huán)境損害公益訴訟等可適用的案例實(shí)踐，為其他地區(qū)提供了涵蓋民事糾紛解決、刑事責(zé)任認(rèn)定和行政磋商高效介入的多種模板，具有借鑒價(jià)值。

（三）以賠償實(shí)踐為突破點(diǎn)，豐富管理模式

改革試點(diǎn)以來(lái)，紹興市建立了環(huán)保與公安、檢察院、法院等司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制、環(huán)保與其他政府部門(mén)的技術(shù)協(xié)作機(jī)制、行政磋商機(jī)制和司法修復(fù)機(jī)制。特別是以“行政磋商，司法保障”為原則的磋商性機(jī)制的創(chuàng)立進(jìn)一步豐富了我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理模式，彌補(bǔ)強(qiáng)制性行政手段和公益訴訟的短板，有效促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理效率的提升。損害賠償制度磋商先行，在傳統(tǒng)訴訟之外謀求更為高效和和諧的替代性糾紛解決方案，減少了法院的訴累，節(jié)約了行政和司法資源。

責(zé)任編輯：趙曉一