德國生活垃圾管理及垃圾分類經(jīng)驗借鑒

垃圾分類在世界及中國都不是一個新話題，早在20世紀(jì)50年代，中國很多城市就曾實行過煤灰與其他垃圾分開收集的制度。2000年開始，垃圾分類問題逐漸進入垃圾處理研究范疇，中國開始第一批生活垃圾分類試點，試點城市為北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門及桂林。經(jīng)過不斷地經(jīng)驗總結(jié)及探討，2017年3月，國家發(fā)展和改革委員會與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（簡稱住建部）發(fā)布了《生活垃圾分類制度實施方案》，標(biāo)志著中國垃圾強制分類正式開始；2019年6月，住建部等9部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，明確到2020年，46個重點城市基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)，到2025年，全國地級及以上城市基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)，也意味著中國生活垃圾分類工作勢在必行。

2019年7月1日起，《上海市生活垃圾管理條例》實施，上海市成為生活垃圾強制分類的排頭兵，在探討上海模式，總結(jié)上海經(jīng)驗的過程中也引發(fā)了無數(shù)熱議，尤其是垃圾分類的意義何在，垃圾究竟該怎么分類，國外是不是有先進的模式，均為公眾探討的熱點話題。本文以德國為例，從垃圾管理體系和垃圾分類實踐兩個層面分析德國在垃圾分類方面的經(jīng)驗，為中國垃圾管理提供更多化的借鑒和支撐。

德國生活垃圾管理相關(guān)法律法規(guī)

德國的生活垃圾管理始終走在世界前列，其核心在于德國針對生活垃圾完善的法律法規(guī)要求；作為歐盟成員國之一，德國首先遵循歐盟的生活垃圾管理法規(guī)要求，同時在此基礎(chǔ)上也有其國內(nèi)的法律法規(guī)，主要總結(jié)如下：

（一）廢棄物處理法（1972年）

1972年，德國即頒布實施了《廢棄物處理法》，與歐盟廢棄物管理思路的變遷相同，德國的垃圾管理思路也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨苊猱a(chǎn)生—循環(huán)利用—末端處理”的方式。1986年，《廢棄物處理法》進行了第一次修訂，該法案規(guī)定了垃圾減量、回收、回用的一般義務(wù)。2012年，《廢棄物處理法》 正式修訂成為《 廢棄物管理法》，也意味著德國正式從垃圾管理到資源節(jié)約目標(biāo)的轉(zhuǎn)型，在此目標(biāo)的指引下，2015年德國的固體廢棄物回收率達到79%。

（二）包裝條例（1991年，2019年最新更新）

德國于1991年起實施了《包裝廢棄物管理法》（簡稱為《包裝條例》），旨在控制和減少包裝廢棄物的數(shù)量，是世界上第一個關(guān)于包裝廢棄物減量化和倡導(dǎo)包裝廢棄物循環(huán)利用的管理法規(guī)，施行的初衷是延伸生產(chǎn)者責(zé)任制度，即將包裝廢物的處理責(zé)任由政府分?jǐn)偨o了生產(chǎn)者、供貨商等企業(yè)。

自條例實施起，德國包裝廢物減少了近1/3；2019年1月1日，德國實行了新包裝法，其中可回收包裝的比例進一步提高，預(yù)計新包裝條例的實施會進一步促進德國包裝廢棄物的回收和回用。

（三）循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法（1994年制定，1996年生效）

德國于1994年制定了《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》，并于1996年正式生效。該法案從物質(zhì)循環(huán)的角度出發(fā)，強調(diào)廢棄物管理應(yīng)從其全生命周期考慮。首先強調(diào)避免產(chǎn)生廢棄物，即垃圾減量化；其次，當(dāng)物質(zhì)不可避免地成為廢棄物時，應(yīng)首先考慮其能否直接作為其他生產(chǎn)過程的原料，重新實現(xiàn)其物質(zhì)屬性，當(dāng)不能直接回用時，考慮其能否實現(xiàn)能量回收；最后，才考慮進行最終處置。

（四）垃圾填埋條例（2005年）

德國于2005年6月1日起實施的垃圾填埋條例，嚴(yán)格限制進入垃圾填埋場的可降解廢物含量。要求任何垃圾都必須在進行預(yù)處理后，總有機碳小于5%，才可進行填埋處理。根據(jù)垃圾填埋條例的新規(guī)定，垃圾填埋基本只接收經(jīng)過生物處理或焚燒處理后的灰渣。自此，德國垃圾處理正式走向?qū)崿F(xiàn)原生垃圾零填埋的目標(biāo)。

在最新發(fā)布的《 德國固廢管理2018》報告中，明確提出法律法規(guī)建設(shè)是推動循環(huán)經(jīng)濟和廢棄物管理的基礎(chǔ)，其中對于垃圾管理避免產(chǎn)生—再次使用—物質(zhì)回收—能量回收—處理處置的五級程序，及污染者付費原則的要求是核心。

德國生活垃圾分類管理體系

德國生活垃圾分類，通常為“三桶模式”或“五桶模式”。三桶指的是：黑色或灰色垃圾桶，黃色垃圾桶和棕色有機垃圾桶。黑色或灰色垃圾桶用于存放不能回收利用的剩余垃圾，對應(yīng)中國垃圾分類的干垃圾；黃色垃圾桶用于存放包裝廢棄物，包括：鋁薄包裝廢棄物、塑料包裝廢棄物(含輕質(zhì)塑料及各種塑料包裝物)、金屬容器、復(fù)合包裝材料；棕色垃圾桶用于存放有機垃圾等可以用來制作有機堆肥的垃圾，類似于中國垃圾分類中的濕垃圾或者廚余垃圾，同時也包括庭院垃圾。五桶是指在此基礎(chǔ)上，增加了藍(lán)色桶用于收集廢紙；白色或綠色桶用于收集無色和有色玻璃。

德國不同地區(qū)針對生活垃圾分類的要求各有不同，但是均遵循分質(zhì)分類收費的原則，黑桶/灰桶的垃圾收費由居民或產(chǎn)生者承擔(dān)，按照后續(xù)處理設(shè)施的成本也會有不同的價格，如果進入焚燒廠，其處理價格約為200歐/噸，如果后續(xù)處理設(shè)施為資源回收設(shè)施和機械生物處理，其處理費用約為100歐/噸；黃桶包裝廢棄物不收費，采用生產(chǎn)者責(zé)任延伸的方式由產(chǎn)品生產(chǎn)廠家支付費用，委托具有特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)進行分類及處理；棕色桶有機垃圾的費用總體而言比機械生物處理或者焚燒更低，分質(zhì)分類收費機制的建立也推動了德國公眾主動參與生活垃圾分類。

2015年以來，德國要求易降解有機垃圾強制分類。2015年，德國共計收集了1385萬噸易降解有機垃圾，其中457萬噸來自居民投放的棕色垃圾桶，另外510萬噸來自公園及庭院垃圾；仍有大約54%的居民沒有途徑或者不愿意進行廚余垃圾/食品垃圾分類，可以看出家庭廚余垃圾分類依然需要進一步探討和推動。分類收集的易降解有機垃圾中超過700萬噸經(jīng)堆肥設(shè)施處理產(chǎn)生堆肥產(chǎn)品，648萬噸經(jīng)厭氧消化處理后產(chǎn)生沼渣并部分進行再次堆肥處理，產(chǎn)生396萬噸堆肥及509萬噸發(fā)酵后產(chǎn)物用于肥料及土壤改良劑。

值得提出的是，在德國易降解有機垃圾管理方面，更關(guān)注的是處理后產(chǎn)品(包括堆肥和沼渣)的市場推廣及應(yīng)用。為了實現(xiàn)堆肥及沼渣的質(zhì)量控制及標(biāo)準(zhǔn)化市場推廣，1989年，德國推行了針對堆肥和沼渣的質(zhì)量控制系統(tǒng)（Quality Assurance System，QAS），德國質(zhì)量保證與認(rèn)證協(xié)會(RAL)制定堆肥產(chǎn)品及綜合利用的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，同時授權(quán)德國堆肥產(chǎn)品質(zhì)量控制協(xié)會（BGK）作為質(zhì)量控制機構(gòu)；相關(guān)企業(yè)可以自行選擇是否加入BGK對產(chǎn)品進行認(rèn)證，如選擇加入，則由BGK對堆肥及有機垃圾處理全過程提供技術(shù)建議，并對生產(chǎn)過程及產(chǎn)品品質(zhì)進行質(zhì)量控制監(jiān)管，最終對符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品授予品牌認(rèn)證。近500家堆肥廠及超過100家厭氧消化處理廠均為BGK的成員單位，可以說堆肥產(chǎn)品質(zhì)量控制、市場建立及公眾接納是易腐有機垃圾處理產(chǎn)業(yè)可持續(xù)運行及發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

對于中國開展垃圾分類的啟示

德國開展生活垃圾分類已經(jīng)超過100年，是最早實行垃圾分類，也是實施最成功的國家之一，在德國生活垃圾分類開展的過程中，有以下經(jīng)驗值得借鑒：

1.全過程視角及戰(zhàn)略目標(biāo)

在推動垃圾管理的過程中，在政府層面，其核心職能在于做好戰(zhàn)略規(guī)劃，確定發(fā)展目標(biāo)，進而選擇不同的政策工具來推動目標(biāo)的實現(xiàn)；2005年實施的嚴(yán)格限制進入垃圾填埋場的可降解廢物含量(有機碳小于5%)促使德國機械生物分選技術(shù)的大量應(yīng)用及發(fā)展，2012年發(fā)布的從垃圾管理向資源管理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)進一步促進了資源分選及回收企業(yè)的發(fā)展，均為德國垃圾管理的里程碑事件。

2.完善的法律法規(guī)支撐

德國擁有相對完善的廢棄物處理及管理法律法規(guī)體系，值得提出的是，法律法規(guī)中除了體現(xiàn)強制性的目標(biāo)要求之外，同時也給出了相應(yīng)的執(zhí)行流程、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管方式，確保法律法規(guī)的可執(zhí)行性和可落地性。以《德國生物質(zhì)廢物法案》為例，在法律條文之后以附件的形式說明了不同生物質(zhì)廢物處理過程的監(jiān)測指標(biāo)、監(jiān)測方法及監(jiān)管要求，同時也明確了違反法規(guī)要求后需要承擔(dān)的后果。

3.采用多化的經(jīng)濟工具

在開展垃圾分類的過程中，德國采用了多種不同的經(jīng)濟工具，通過分質(zhì)計量收費制度、押金制度的引入以及雙軌制回收系統(tǒng)的建立，建立了垃圾分類與各個利益相關(guān)方的聯(lián)系，充分調(diào)動了各方的積極性。尤其是《包裝條例》中規(guī)定了生產(chǎn)企業(yè)對各種材質(zhì)包裝物的最低回收率，完不成指標(biāo)的企業(yè)需繳納罰款，在此背景下，德國各零售業(yè)、消費品和包裝業(yè)的公司自發(fā)組織形成了包裝廢棄物的回收和循環(huán)利用體系，充分發(fā)揮了市場機制和經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用。

4.環(huán)境教育和意識提升

在德國討論垃圾分類時，不論是政府官員、咨詢機構(gòu)或者科研單位，均認(rèn)為德國垃圾分類成功的關(guān)鍵在于深入人心的環(huán)保教育，尤其是通過學(xué)校教育引導(dǎo)家庭教育和社會教育，幾十年的環(huán)境教育讓公眾自覺接受垃圾分類，自愿開展垃圾分類，主動做好垃圾分類，垃圾分類融入生活的各個方面。

總之，垃圾分類是系統(tǒng)問題，要從物質(zhì)循環(huán)、生產(chǎn)消費的全過程、全生命周期進行綜合分析和討論；做好垃圾分類，需要政府、企業(yè)、個人等各個利益相關(guān)方持續(xù)共同努力。

責(zé)任編輯：李敏