構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系 給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)

自然保護地是生態(tài)建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，作出一系列重大戰(zhàn)略部署，采取一系列重大舉措，推進建立國家公園體制，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，切實加大自然生態(tài)保護力度。十年來，國家公園體制試點任務圓滿完成，國家公園建設扎實推進，自然保護地管理體制和建設發(fā)展機制逐步完善，重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀、自然遺產(chǎn)和生物多樣性逐步得到系統(tǒng)性保護，生態(tài)安全保障和生態(tài)產(chǎn)品供給能力不斷提高，人與自然和諧共生的美麗中國畫卷徐徐鋪展。

一、推進體制試點和布局設立，國家公園建設取得實質(zhì)性突破

建立國家公園體制是生態(tài)文明和美麗中國建設的重大制度創(chuàng)新。習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動國家公園工作，先后作出一系列重要指示批示，審定一批國家公園體制試點方案，多次赴國家公園考察指導，為推進國家公園建設提供了遵循、指明了方向。自黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制以來，黨中央、國務院先后印發(fā)實施一系列國家公園重要文件，各地區(qū)各部門大膽創(chuàng)新、不斷探索，推進建立中國特色國家公園體制取得了重大進展。

國家公園體制試點任務順利完成。2015年以來，陸續(xù)啟動三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、香格里拉普達措、錢江源和南山等10個國家公園體制試點，在建立管理體制、探索運行機制、嚴格保護生態(tài)、推動社區(qū)融合發(fā)展、凝聚國家公園共識等方面取得明顯成效。扎實推進試點區(qū)內(nèi)礦業(yè)權、小水電、永久基本農(nóng)田、人工商品林分類處置，穩(wěn)妥開展生態(tài)移民搬遷，探索自然資源統(tǒng)一確權，加強生態(tài)修復和資源管護，基本形成國家公園制度體系和管理體制，為全面建設國家公園奠定了堅實基礎。三江源國家公園保護冰川雪山、草原濕地等高原生態(tài)系統(tǒng)，草原綜合植被蓋度超過60%，較2015年提高近5個百分點，濕地植被蓋度穩(wěn)定在66%左右，藏羚羊、藏原羚、藏野驢分別達到7萬、6萬、3.6萬頭（只）。東北虎豹國家公園內(nèi)野生東北虎、東北豹數(shù)量由試點之初的27只和42只分別增長至50只和60只，國家公園“照亮”虎豹回鄉(xiāng)之路，虎嘯山林、豹走青川的景象頻頻出現(xiàn)。

第一批國家公園正式設立。2021年10月12日，習近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上宣布，我國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。國務院批準5個國家公園設立方案，范圍涉及青海、四川、吉林、海南、福建等10個省份，保護面積達23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點保護野生動植物種類。第一批國家公園的設立，標志著國家公園這項重大制度創(chuàng)新落地生根，國家公園建設邁入新階段。按照國務院批復的設立方案，全力推進5個國家公園的管理機構(gòu)設置、總體規(guī)劃編制、勘界立標、生態(tài)保護修復、監(jiān)測監(jiān)管、歷史遺留問題解決等重點工作，與相關�。▍^(qū)）建立局省聯(lián)席會議協(xié)調(diào)推進工作機制，制定工作臺賬，落實包片責任，共同推進國家公園建設重點任務，協(xié)調(diào)解決重大問題。

全世界最大的國家公園體系加快構(gòu)建。2018年以來，組織專家團隊充分調(diào)研論證評估、廣泛征求意見、反復修改完善，編制形成《國家公園空間布局方案》，科學規(guī)劃了國家公園總體發(fā)展布局，明確了國家公園創(chuàng)建設立工作流程、主要建設任務和實施保障措施。按照方案，將推動建設全世界最大的國家公園體系，在全國布局建設一批國家公園，逐步把我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然遺產(chǎn)最精華、自然景觀最獨特、生物多樣性最富集的區(qū)域納入國家公園體系嚴格保護起來，守護好我國最美國土。目前，原國家公園體制試點區(qū)和黃河口、秦嶺、南嶺、羌塘、卡拉麥里等12個國家公園候選區(qū)正在積極開展創(chuàng)建工作。

二、推進功能優(yōu)化和體系重構(gòu)，以國家公園為主體的自然保護地體系初步形成

經(jīng)過多年努力，我國建立了數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各類自然保護地，但也存在重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題。習近平總書記指出，要創(chuàng)新自然保護地管理體制機制，實施自然保護地統(tǒng)一設置、分級管理、分區(qū)管控，把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系，實行嚴格保護。林草系統(tǒng)堅決貫徹落實習近平總書記重要指示精神，通過建立法規(guī)制度政策，創(chuàng)新管理體制機制，初步形成了分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園為主體的自然保護地體系。

加強謀劃設計，逐步建立制度體系。中共中央、國務院出臺《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對建立國家公園體制、完善國家公園制度提出了明確要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，以及東北虎豹、大熊貓、祁連山等國家公園體制試點方案，明確了國家公園的理念內(nèi)涵、基本原則和制度安排，構(gòu)建了國家公園制度體系的“四梁八柱”。林草系統(tǒng)積極推進國家公園法、自然保護地法立法和自然保護區(qū)條例、風景名勝區(qū)條例修訂，印發(fā)了國家公園管理暫行辦法。有關省先后頒布了三江源、海南熱帶雨林、武夷山國家公園條例，東北虎豹、大熊貓、祁連山、錢江源、南山等國家公園分別制定了管理辦法，豐富了國家公園制度體系。

開展整合優(yōu)化，加快構(gòu)建自然保護地體系。針對自然保護地多頭管理、交叉重疊和碎片化孤島化等問題，2020年2月正式啟動全國自然保護地整合優(yōu)化工作，成立了領導小組、專家組和工作專班，建立部際聯(lián)合審查和反饋工作機制。在組織開展自然保護地調(diào)查與評估、歷史遺留問題與矛盾沖突調(diào)處的基礎上，打破行政區(qū)劃、資源分類的限制，整合交叉重疊的自然保護地，歸并優(yōu)化相鄰自然保護地，實行重組定位、統(tǒng)一設置、分級管理，促進實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護管理統(tǒng)一的目標。完成了全國自然保護地整合優(yōu)化預案總結(jié)報告、矢量數(shù)據(jù)成果，通過“四上四下”修改完善，形成了《全國自然保護地整合優(yōu)化方案》。經(jīng)整合優(yōu)化后，歷史遺留問題和矛盾沖突將得到有效解決，自然保護地布局更加合理，全國各類自然保護地面積約占陸域國土面積的17%以上，初步形成了以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系。四川、甘肅、陜西等地打破行政區(qū)劃界限，整合原屬于不同部門、不同層級管理的73個自然保護地，增強了大熊貓國家公園內(nèi)13個局域種群的連通性，促進了不同種群之間的基因交流。海南在整合優(yōu)化工作中，創(chuàng)新生態(tài)搬遷土地置換方式，以生態(tài)搬遷村莊高峰村的7600畝集體土地與海南農(nóng)墾控股白沙農(nóng)場的5480畝國有土地進行等價置換，資源保護和鄉(xiāng)村振興相得益彰。

強化規(guī)范引導，建立健全規(guī)劃標準體系�！秶�家公園等自然保護地建設和野生動植物保護重大工程建設規(guī)劃（2021—2035年）》正式印發(fā)，構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系規(guī)劃編制完成，海洋自然保護地、林草系統(tǒng)生物多樣性保護“十四五”及中長期規(guī)劃編制工作有序推進。發(fā)布了國家公園標識，建立了國家級自然保護地專家評審委員會，成立了國家公園和自然保護地標準化技術委員會，制定了自然保護地分級分類標準、國家級自然公園評審規(guī)則。國家標準化委員會發(fā)布了國家公園設立、規(guī)劃技術、考核評價、監(jiān)測及自然保護地勘界立標等5項國家標準。國家林草局與中科院共建國家公園研究院，指導推動地方和高校建立了一批國家公園研究平臺，設立了海南長臂猿、藏羚羊、東北虎豹、亞洲象、穿山甲等研究中心。在自然保護地內(nèi)建立生態(tài)系統(tǒng)定位觀測研究站71個、國家長期科研基地10個、生物多樣性長期監(jiān)測基地和試點地51個。東北虎豹國家公園“天空地”一體化監(jiān)測網(wǎng)絡體系覆蓋超5000平方公里，已收集近55萬個視頻，基本實現(xiàn)了“看得見虎豹、管得住人”。三江源、武夷山等國家公園廣泛應用大面積通信網(wǎng)絡覆蓋的智能化自然資源監(jiān)測評估和管理系統(tǒng)，提高了精準監(jiān)管和高效執(zhí)法能力，國家公園自然資源監(jiān)測和監(jiān)管進入大數(shù)據(jù)和人工智能時代。

三、推進原真性完整性保護，自然生態(tài)保護成效明顯增強

習近平總書記指出，中國實行國家公園體制，目的是保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)。幾年來，在國家公園等自然保護地建設中，林草系統(tǒng)始終堅持保護優(yōu)先、生態(tài)為民、科學利用，正確處理保護與發(fā)展的關系，致力于重構(gòu)人與自然和諧共生的關系，不僅有為自然騰出空間的退出，更有修復自然的積極參與。實行嚴格保護，采取分區(qū)管控、差別化保護措施，精準施策，把應該保護的地方都保護起來，做到應保盡保。同時，建立多方合作機制，提高了保護自然生態(tài)的積極性、協(xié)同性和實效性。

突出國家公園生態(tài)保護及重點物種保護。各國家公園及試點區(qū)、創(chuàng)建區(qū)統(tǒng)籌實施生態(tài)保護修復和珍稀瀕危物種搶救性保護。通過開展重要棲息地恢復、受損地廢棄地修復、建設生態(tài)廊道、加強保護管理設施建設，園區(qū)內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)和重點物種得到較好保護。東北虎豹國家公園持續(xù)推進中俄跨境保護合作，暢通虎豹跨境遷徙通道，實現(xiàn)了野生東北虎、東北豹從跨境游走覓食到境內(nèi)定居繁殖擴散的轉(zhuǎn)變，野生東北虎幼崽存活率從試點前的33%提升到50%以上。海南熱帶雨林國家公園打通生態(tài)廊道，解決了自然保護地破碎化孤島化和人為割裂問題，人工促進修復受損天然林，雨林生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復，近兩年新增3只海南長臂猿，其野外種群數(shù)量從40年前僅存2群7只增加到目前的5群36只。

不斷探索國家公園保護與發(fā)展模式。將園區(qū)生態(tài)保護與精準扶貧對接，積極支持發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，推動了原住居民生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)型，參與保護的積極性和獲得感明顯增強。設立生態(tài)管護員崗位，選聘4.94萬原住居民參與國家公園保護管理。三江源國家公園17211戶牧民實現(xiàn)“一戶一崗”全覆蓋，戶均每年獲得工資性收入2.16萬。東北虎豹國家公園啟動實施黃牛集中養(yǎng)殖、黑木耳提質(zhì)增效、示范村屯建設、替代生計培訓等一批民生項目，實行發(fā)放政府性補償資金和引入商業(yè)保險“雙保險”，開通快速理賠通道，實現(xiàn)全域野生動物致害補償100%賠付。海南熱帶雨林國家公園扶持發(fā)展食用菌、茶葉等替代產(chǎn)業(yè)。武夷山國家公園鼓勵引導茶農(nóng)開展生態(tài)茶園改造，建設混交茶園4050畝，促進茶農(nóng)持續(xù)穩(wěn)定增收。

積極開展自然保護地執(zhí)法及專項檢查整治。各地不斷探索國家公園內(nèi)自然資源統(tǒng)一執(zhí)法形式，加大資源管護力度。青海省在公安機構(gòu)改革基礎上，成立了國家公園警察總隊，統(tǒng)一履行國家公園范圍內(nèi)自然資源和生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法職責。福建省增設“國家公園監(jiān)管”執(zhí)法類別，授權武夷山國家公園管理機構(gòu)行政執(zhí)法主體資格。海南省發(fā)布省政府令，授權省森林公安局及所屬機構(gòu)履行42項國家公園行政執(zhí)法職能。設立四川大熊貓國家公園生態(tài)法庭及武夷山國家公園法庭，創(chuàng)新生態(tài)司法方法，保駕護航國家公園。同時，各地積極創(chuàng)新自然保護地監(jiān)管模式和平臺，及時發(fā)現(xiàn)、認真整改并嚴肅查處違法違規(guī)問題。定期開展自然保護地人類活動遙感監(jiān)測，監(jiān)測范圍擴大到所有的國家級自然保護地。相關部門聯(lián)合開展“綠盾”“綠劍”等專項行動，強化自然保護地監(jiān)督檢查，銷號辦結(jié)2015年以來“綠劍”行動重點督辦問題，完成了國家級自然保護區(qū)專項檢查問題的整改。對內(nèi)蒙古圖牧吉、安徽揚子鱷、新疆卡拉麥里山等自然保護區(qū)存在的問題，持續(xù)開展核查和督促整改。

四、推進宣傳教育和合作交流，國家公園理念和自然保護成就廣泛傳播

我國國家公園建設始終堅持生態(tài)保護第一、國家代表性、全民公益性理念，在嚴格保護自然生態(tài)的同時，加強自然教育，推進共建共享，形成了獨特的國家公園文化，國家公園成為傳播習近平生態(tài)文明思想的重要陣地。組織開展國家公園和自然保護地知識科普、政策解讀和宣傳活動，推出系列報道、紀錄片、短視頻、公益廣告、畫冊，國家公園理念和共識逐漸深入人心。央視推出《秘境之眼》欄目，播放自然保護區(qū)自動攝像機抓拍的野生動物自然生活場景，累計播出1100余期，84.8億人次觀看，實現(xiàn)了人與野生動物“不被打擾的相逢”。成立國家公園研究院、國家公園生態(tài)學校，建立自然教育和科普展示平臺，強化國家公園科研、教育和游憩等功能，促進了國家公園理論研究、研討交流和自然教育宣傳。

廣泛開展國際交流合作。成功舉辦第一屆中國自然保護國際論壇、首屆國家公園論壇，籌辦了生物多樣性公約第15次締約方大會和第44屆世界遺產(chǎn)大會，形成《深圳共識》《西寧共識》《福州宣言》，向世界講述中國自然保護的最新實踐，提供生態(tài)治理的中國方案。東北虎豹國家公園與俄羅斯豹地國家公園、大熊貓國家公園與加拿大賈斯珀國家公園和麋鹿島國家公園建立結(jié)對合作關系。積極申報世界遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園、世界人與生物圈保護區(qū)，2018年以來我國新增2項世界自然遺產(chǎn)、6處世界地質(zhì)公園，總數(shù)分別達到14個和41個，均居世界第一，34個國家級自然保護區(qū)加入人與生物圈網(wǎng)絡。

建設以國家公園為主體的自然保護地體系，是一項偉大事業(yè)，也是一項全新工作，任重而道遠。進入新發(fā)展階段，要進一步創(chuàng)新思路，強化措施，不斷提高建設管理水平，切實保護好最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，努力打造生態(tài)文明新標桿和美麗中國新名片。

責任編輯：任九